地方政府创新偿债来源千亿债务化解基金“应急”

本报记者/杜丽娟/北京报道

按照国务院对债券发行节奏的安排，2020年度专项债的发行工作在10月底基本完成，除用于支持化解地方中小银行风险部分外，专项债偿债路径也受到市场关注。

财政部统计口径中，截至10月末，全国地方政府债务余额258074亿元，其中，一般债务128498亿元，专项债务129576亿元。由于专项债对土地财政的依赖度较大，土地市场的不确定性直接影响其是否能顺利偿债。

为降低土地市场带来的债务风险，政府“自救”举措正在各地不断推出。据《中国经营报》记者统计，目前多省成立了债务风险化解基金，总规模约有1000亿元，目的就是定向化解地方政府融资平台的流动性风险。

降低土地市场依赖

尽管专项债发行规模控制在全国人大批准的限额之内，但宏观经济尚处于恢复阶段中，地方政府的债务风险防范仍需重视。

中国财政科学研究院发布的《中国财政政策报告（2020）》指出，专项债规模扩大使其对土地财政的依赖度上升。报告称，目前地方政府基金收入超九成资金来自土地收入。

“在房住不炒大背景下，各地纷纷出台房地产调控政策，土地市场成交规模也停止上升趋势，由于土地市场存在较大不确定性，就直接增加了专项债偿债风险。”中国财政科学研究院院长刘尚希分析。

在此背景下，改变专项债对土地市场依赖性，推动增量专项债项目的收入来源结构成为监管共识。为此，国务院办公厅专门发文强调，限制土地收入偿还专项债，从而降低专项债对土地出让收入金的依赖。

“从历史经验看，专项债偿还方式中土地出让金是主要来源，虽然目前土地收入受政策影响较大，但短期内完全改变这种方式的可能性不大。”一位熟知债券发行的人士如此评价。

该人士还表示，基于近年来土地市场收入的不确定性，地方政府有了更大的创新动力，目前各地纷纷开始设立信用保障基金，这是地方在探索专项债偿债来源上的一种新尝试。

记者了解到，今年以来，湖南省、湖北省、黑龙江省和贵州省等多省份纷纷设立了债务风险化解基金。在湖南省公布的省级预算执行审计报告中明确指出，要设立省级债务化解基金。

9月中旬，河北省成立了国内首只省级国企信用保障基金，该基金由河北建投集团联合省属国有企业及冀财基金、财达证券等省内金融机构共同出资发起设立，基金总规模300亿元，首期规模50亿元。

据不完全统计，截至目前大概有近10个省份成立了债务风险化解基金，总规模约1000亿元。这些基金通常由政府牵头，当地省属金融机构共同出资发起，目的是定向支持融资平台的短期债务偿还。

上述熟知债券发行的人士告诉《中国经营报》记者，由于该基金是各省自己发起的金融产品，目前没有在全国范围内强制要求设立，主要根据省级政府自己的需求。“其本质是地方政府为缓解地区债务压力而设计的一种金融创新工具，主要是对即将到期的债务提供流动性支持，从基金设立省份看，短期偿债压力较大的省份发起基金的意愿更大。”

缓释流动性风险

对于地方政府来说，债务化解基金可以在多大程度上缓解政府压力？

上述熟知债券发行的人士表示，考虑到目前各省债务化解基金规模平均在百亿元，且对冲的主要是短期债务压力，所以真正能发挥的作用可能也有限。

以上述湖南省和河北省为例，湖南省的债务风险化解基金规模为100亿元，对应的平台有息负债规模为1.7万亿元，河北信用保障基金规模为300亿元，但对应的平台有息负债规模为5305.4亿元。

“单纯从数据看，可能影响并不大，但从这些举措可以看出政府在为融资平台的债务偿还进行各种尝试，相比这些基金所能解决的偿债规模，政府发起债务化解基金对市场而言，释放的信号更积极。”上述人士表示。

尤其是在今年受疫情影响，地方政府的财政收支压力大增。根据财政部公布的1~10月份的财政收支数据，1~10月累计，全国一般公共预算收入158533亿元，同比下降5.5%，其中全国税收收入135044亿元，同比下降4.6%。

在这样的背景下，市场主体急需新的举措来提振信心。

中国社科院财经战略研究院副研究员何代欣告诉记者，债务风险化解的本质依然是提升政府偿债能力，这不是单独依靠信用保障基金就能实现的。但从各省目前出台的各项政策看，这些基金在降低短期流动性风险方面起到了一定作用，这会降低市场对区域内城投债务风险的担忧。

事实上，除了政府和金融机构发起债务化解基金外，企业层面也成立了信用保障基金。由中国国新控股有限责任公司联合31家中央企业共同出资发起，以市场化方式募集设立，总规模1000亿元的信用保障基金，专项用于化解和处置中央企业债券风险。

据悉，进入11月，企业债券违约事件频发，这进一步加剧了市场对债券风险的担忧。11月10日，永煤控股公告，因流动资金紧张，“20永煤SCP003”未能按期足额偿付本息，已构成实质性违约，违约本息金额共计10.32亿元。

中泰证券的报告指出，截至11月13日，今年信用债违约数量175只，新增的违约企业数量23家。从规模上看，今年以来信用债违约规模约1180亿元，较去年同期增加了15.5%。

在2020年的《金融稳定报告》中，央行指出，2013年，人民银行开始对大型企业出险情况进行监测。截至2019年末，全国共有575家大型企业出险，其中，460家企业出现严重流动性困难、120家企业未兑付已发行债券、27家企业股权被冻结、67家企业申请破产重整。