土地新政”来临,未来中国将崛起一大批人口超过2000万的中心

3月12日下午，一个大消息破空而来：国务院印发了“关于授权和委托用地审批权的决定”。

这个“土地新政”，将显著影响中国未来城镇化进程，对于中心城市来说，是一项重大利好！这次“土地新政”的核心是：改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。它主要体现在两个方面。第一：将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

简单来说，以前农村土地如果要转变成建设用地，大多数情况需要国务院亲自审批，但新政明确，以后这些事项，可以直接在省内审批。

不过，这个审批权分两种情况，一种是永久基本农田，另一种是除基本农田以外的其他农用地。

关于非基本农田审批权的下放，是这样表述的：

1、对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。2、对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

关于基本农田审批权下放，大致是这样表述的：

试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。

注意到两类用地的区别吗？关于非基本农田，相关表述是“授权省级政府批准”，是惠及所有省份的，而关于基本农田，表述则是“委托部分省级政府批准”，首批只惠及8个省级行政区。

另外，“授权”和“委托”只有两字之差，内涵却有云泥之分。授权是直接把权力让渡给你，而“委托”则是把权力临时性借给你，而且时效性是1年。一年之后，如果成效不错，可以继续委托，如果表现不好，委托可能作废。

由此可见，国家对基本农田的审批放权，尤为谨慎，即使要改革，也留下了充足的回旋空间。对8个省市而言，在审批农村土地时，也要严格区分好基本农田和其他农用地，前者仍然受到18亿亩耕地红线的限制，操作空间极小，重点是后者，比如农村宅基地。

农村宅基地有多大的量呢？全国政协经济委员会副主任杨伟民曾透露这样一组数据：

我在中央财办时，曾经请有关单位通过“用电量”对全国住宅的空置情况摸底调查，显示我国无论是城镇还是乡村住宅的空置率都相当高。比日本这种高度老龄化、少子化、城市化的国家还要高，日本是13%。这很不正常，说明用来炒的房子真不少。

目前农村空置宅基地3000万亩，相当于城市建成区总面积37%。因为我国城市当中居住用地一般占城市建成区30%左右，比现有城市当中所有的住宅用地总量都要多，这是一种资源的极大浪费。

也就是说，广大农村空置的宅基地面积，要比全国城市的居住用地加起来还要多。如果这些空置用地能够快速地转化为城市建设用地，绝对是一个超级利好，要知道土地乃财富之母。

为什么选这些省市？因为他们人口增长压力比较大，土地矛盾比较尖锐，而之前对他们限制又太严。国务院的“土地新政”意味着什么？将怎样影响中国的城镇化进程？

我看法是：它将给中心城市带来较大利好，为他们腾出较大发展空间。过去几年，国家对城市边界把控比较严格，划出了“生态红线”、“永久基本农田保护线”、“城镇开发边界”。这三条线，成为大城市发展的“紧身衣”。

我们可以在几乎所有的国务院对地方总体规划的批复里，都能看到常住人口、建成区面积的“上限”。其中对城市郊区的农田保护，非常严格。对于北京、上海等城市，甚至提出了到2035年缩减建成区面积的要求（见下图）。

再加上征“收永久基本农田”、“征收永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷”；、“征收其他土地超过七十公顷”都需要国务院批准，在很大程度上关上了大城市扩张的大门。

在很多大城市，土地开发被迫进入到“存量时代”，土地供应量主要靠旧改，城市容积率被迫提升。比如在深圳，住宅开始向50到60层迈进。但一场新冠疫情，告诉我们：城市人口密度太大，未来可能酿成灾难。

中国的城镇化正在失衡，人口向中心城市涌入。这种趋势不可能改变。在这种情况下，为了避免生态灾难，也是为了提高城镇化的效率，发挥大城市的作用，就需要放松对大城市发展的种种限制。

这次土地新政，就是放松对大城市“发展空间”的限制。想想看，假如省级政府获得了更大土地审批权，他会首先照顾哪里？当然是省会城市，或者省内“副中心城市”。会突破城市边界，让大城市获得更多建设用地。那么，全省的永久农田会减少吗？或许会，但或许也不会。

因为很多地级市、县市级人口是流失的，或者增长乏力的。这时候，就可以通过置换的方式，把需要保护的基本农田，从大城市郊区置换到小城市的郊区。

总之，大城市的发展空间突然被打开了！这将产生一系列变化：

第一，中心城市将获得更多的新增建设用地，发展空间加大了，吸引人口的能力增强了。因此“土地新政”会强化中国的“新型城镇化”。所谓“新型城镇化”，就是“中心城市+都市圈+城市群”。

第二，由于新增土地增加了，城市被迫“香港化”（高容积率）的可能性就降低了。

第三，有了更多增量土地，大城市的旧改价值会有所降低。第四，在疫情打压下，大城市财政压力将大大缓解，因为有土地可以卖了，而大城市的土地有真实的需求。

关于农用地转建设用地，除了3月12日国务院发布的《关于授权和委托用地审批权的决定》，2017年国土部、住建部还联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，有13个城市纳入试点。

分别是北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都。

简单来说，这13个城市的农村集体用地，不需经过国家征地环节，可直接进入市场，但只能建设租赁住房，是落实国家租售并举的重要举措。

这项政策如果落实得好，会给城市提供大量优质的租赁住房，有效平抑大城市的高房租效应，让更多的年轻人可到大城市容身。

当然，如何在经济效应和社会效应之间找到一个平衡点，是比较考验地方政府和发展商的，之前就有传言称因为利润低，万科放弃了深圳的城中村改造计划。看来，如何做好租售并举还需要多多探索。

总之一句话：未来中国将崛起一大批人口超过2000万的中心城市，而北上广深的常住人口都将突破3000万。只要能吸引来人口，土地将不再是问题！

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